Descentralização versus Desconcentração

Descentralização x Desconcentração

Cadernos de Cooperação Técnica 07 - GTZ
Práticas de descentralização da Gestão Ambiental
Heliandro Torres Maia

A palavra “descentralizar” sempre permeou as discussões e estratégias para melhorar e permitir uma presença local mais efetiva das instituições, em diversas áreas, deste imenso território que é o Brasil. Mas, foi a partir da Lei nº. 6.938/81, que estabeleceu a Política Nacional de Meio Ambiente, e que mais tarde foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, que por sua vez estabeleceu a competência comum para os entes federados para a proteção ambiental que a Constituição Federal e garantiu não só a integração e a descentralização entre a União e os Estados, mais também destes com os municípios.

Neste sentido, várias tentativas de descentralização foram testadas, principalmente a partir da década de 1990. E, embora tenhamos passado por vários momentos cíclicos neste período (uma gestão aponta como prioridade à descentralização; a outra seguinte adota estratégias centralizadoras) não há dúvidas que os caminhos da descentralização devam prevalecer. Por isso, é importante destacar que para a concretização da descentralização ambiental, dependemos, em grande parte, da vontade política dos governos locais e da articulação das organizações da sociedade civil em buscar mecanismos que permitam institucionalizar os canais de participação, tornando-os legítimos em suas formas de representação e em seus poderes para que possam dar legitimidade à tão propalada gestão participativa, criando canais que possibilitem influenciar nas ações governamentais e, por conseguinte, nas políticas públicas como a ambiental. A lógica social e o custo/benefício apontam que não há outro caminho mais viável e com chances de maior sucesso num período mais curto.

Conceitualmente “descentralizar” significa transferir a autoridade e o poder decisório de instâncias agregadas para unidades espacialmente menores (município e comunidades), conferindo capacidade de decisão e autonomia de gestão para as unidades territoriais de menor amplitude e escala. A descentralização visa criar condições institucionais para a organização, mobilização social e decisões autônomas da sociedade. É importante destacar que este é um dos princípios descentralizadores para a ação ambiental estabelecido na Constituição Federal. Trata-se do “princípio da subsidiariedade”, chamado de “regra de ouro” (FARIAS, 1999) do federalismo que quando aplicado resolve conflitos, no âmbito administrativo, entre as diferentes esferas administrativas e determina que tudo que puder ser resolvido no meio local, com competência e economia, não deve ser repassado ao eixo Estadual ou Federal. Se a ação não puder ser resolvida de forma eficiente, deve ser levada ao patamar superior. Este princípio permite encontrar a solução das questões, o mais próximo possível de onde foi gerada, evitando desgastes burocráticos e ônus econômico.

Algumas vezes, a realização da “desconcentração”, no âmbito do poder público e de suas diferentes instâncias é confundida com descentralização, gerando uma série de equívocos e sobreposições desnecessárias, confusas e de altos custos para a sociedade. A “desconcentração” representa apenas a distribuição da responsabilidade executiva de atividades, programas e projetos sem transferência da autoridade e da autonomia decisória.

Uma desconcentração de tarefas normalmente é feita internamente dentro de uma mesma instituição. Por exemplo: quando o IBAMA ou o OEMA abre escritórios locais em municípios que deverão realizar algumas tarefas de competência da instituição naquela localidade, os órgãos públicos estão desconcentrando suas atividades.

Já a descentralização representa uma transformação mais profunda na estrutura de distribuição dos poderes político-institucional no espaço, não se limitando, porém, a desconcentração de tarefas.
Importante:

A descentralização só deve ser realizada quando contribui para melhorar a gestão pública, elevando seus resultados e melhorando a relação custo/benefício, ao mesmo tempo em que assegura sua contribuição para o desenvolvimento local e para a democratização da sociedade.

Pautado nessas premissas e, numa firme convicção de que era preciso alargar a participação social nos processos decisórios das políticas públicas ambientais para a Amazônia, o Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7), através do Subprograma de Política de Recursos Naturais (SPRN), apostou em processos de descentralização da gestão ambiental, nas esferas União-Estado e União-Estado-Município, com o envolvimento de vários executores.1 A partir desta lógica, diversas experiências de descentralização da gestão ambiental foram implementadas na Amazônia.

1 O Subprograma de Política de Recursos Naturais (SPRN) tem como coordenador o Ministério do Meio Ambiente (MMA) que através de convênios e estratégias de parcerias possui os seguintes executores: os OEMAs dos nove Estados da Amazônia Legal, Ministérios Públicos Estaduais, Secretarias Estaduais de Planejamento, IBAMA, Policias Ambientais, Secretarias Municipais de Meio Ambiente, Organizações da Sociedade Civil, entre outros. Sem dúvida é uma das maiores redes institucionais formadas através de um projeto para apoiar o desenvolvimento das políticas públicas ambientais e influenciar o desenvolvimento sustentável na Amazônia.

Quando se pensa em descentralizar surgem perguntas-chave como:

• A descentralização é desejável? Por quê?
• Quais as vantagens em relação ao sistema atual?
• Qual a estratégia de implementação para a realização de uma descentralização?
• Como definir claramente a abrangência e a intensidade, ao longo do tempo, que esses espaços de poderes e funções devem ser transferidos de uma instância federal para a estadual e a municipal?
• Como garantir a sustentabilidade no processo de descentralização da gestão ambiental?